成本收益分析: 金融监管治理的技艺及其法制化

【引言】中国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，在自上而下和自下而上相互结合的金融市场化改革过程中，发挥市场在资源配置的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。从金融发展和法律制度的关系来看，市场在金融资源配置中的决定性作用意味着金融监管机构的权限受到法律制度的严格限制，即“法无授权不可为”，而对于市场主体而言，则是“法无禁止即可为”。更好地发挥政府作用则要求在确定合理的金融监管边界同时，提高金融监管治理的能力。在通常情况下，金融监管的边界应当限定为市场失灵领域，正是市场失灵的存在，政府对金融业进行监管才获得了正当性基础。金融领域的市场失灵主要表现为垄断力量导致金融市场扭曲、金融市场上的信息不对称，以及金融市场的正外部性和负外部性问题。但是，金融监管机构对金融业实施监管是一把双刃剑，在可能解决市场失灵问题的同时，也可能对金融市场机制造成人为的扭曲，不能达到预期的监管目标或者实现监管目标的成本太大，从而造成监管失灵。造成金融监管失灵的原因是多方面的，其中一个主要的原因来自权力的自我膨胀性质。公共选择理论对金融监管的效率问题提出了两个批评: 第一，金融监管机构的运行实际上是由追求自己私人利益的个人组成，金融监管机构制定的监管政策在没有任何约束的情况下并不必然是公共利益及投资者利益的代表。第二，监管人员很容易与被监管主体形成利益共同体，在被监管主体俘获金融监管机构时形成寻租现象。另外，信息不对称的情况同样存在于金融监管机构和被监管主体之间，从而造成金融监管失灵。更为严重的是，问题往往以市场失灵时表现出来，但是问题的根源却来自金融监管制度。在本质上，政府失灵和市场失灵问题相类似，根源于不完全信息和不充分竞争，并具有内在性和必然性。如果说现实世界中的金融市场既不是在完备的市场与不完美的监管之间进行选择，也不是在不完备的市场与完美的监管之间进行选择的话，那么应当是在不完备的市场和不完美的监管之间进行选择。