司法预算中的府院关系: 模式评估与路径选择

引言】在关于司法改革的讨论中，我国司法经费保障体制的不合理性受到了持续关注，并最终在多元主体的政治角力下促成了2009—2011 年的政法经费分类保障体制改革。通过改革，司法部门的经费保障状况有了较大改善，但由于改革主要着眼于司法部门实际获得的资源总额的增长，在司法预算制度的合理化方面则仅延展到纵向维度不同层级政府之间经费保障责任的划分和承担，对于预算过程中司法部门与实际执掌财权的政府之间良性互动机制的关注十分有限。其结果是，三年改革之后，在司法预算制度中制约司法部门独立性、公正性和效率性的一些深层次问题依然存在。比较法上，司法预算因为触及民主、分权和法治诸项原则的冲突和平衡，已成为近期各国司法改革的一大重点。①遗憾的是，由于对比较法上司法行政组织的发展趋势关注不够，同时对本国的制度实践缺乏理论上的提炼和反思，目前的研究对行政部门在处理司法部门的预算请求时可能遭遇的制度限制缺乏清晰的认知，以致面对新一轮司法体制改革的顶层设计时不能建设性的予以跟进，提出适切国情同时兼具国际视野的制度解决方案。有鉴于此，本文将采取一种比较法社会学的进路，结合比较法上可观察的事实，重点考查行政部门对处理司法部门的预算请求时可能面临的制度限制，籍此提炼司法预算中的府院关系模式，并在比较不同模式各自优劣的基础上斟酌本国国情，探求中国司法预算制度处理行政－ 司法两部门关系的可能取径。作为一项立足于制度实践的研究，本文在方法上将采纳法社会学的研究策略。因此，相对于制度文本，本文将更加关注制度运行的真实状态，重点关注司法预算制度的实践是什么? 它与周边政治、经济、社会乃至文化变量之间存在怎样的复杂勾连等。本文的数据主要来源于一些官方或准官方机构公布的统计数据、发布的研究报告、颁布的规章制度等，① 一些学者或官员在发表或出版的各类文献中使用的数据，② 以及本人通过实证调查搜集到的数据。③ 需要特别指出的是，由于司法预算相对于行政预算的独特性主要衍生于现代宪法对法院审判独立的制度保障，因而法院预算在司法预算中最具典型性，而检察预算在有的国家则会被并入行政预算处理，基于一种可比性的考量，下文将在法院预算的意义上使用司法预算一词。但是，在我国“一府两院”的政治架构中，无论是从《宪法》第三章第七节将法、检两院并列的规整脉络，还是从社会公众对法院和检察院的功能定位看，检察院都应当适用与法院相同的预算制度。因此，本文虽然从法院预算切入，但其结论却可以同时准用于我国的检察院。