公法人管理和公共财政规模对农田灌溉设施的影响

【引言】以Ｈａｙａｍｉ等为代表的传统农业经济学家认为农田灌溉设施应该由公共财政投资和公法人管理，而且改善现有灌溉设施比投资新设施更为有利［１，２］。公法人是法律规定的具有公共法人性质的组织，灌溉管理领域指水利部门、村集体经济组织、土地改良区和农田水利会等，而村民小组和承包企业等属于非公法人。但是，２０世纪８０年代，发展中国家的农田灌溉设施面临公法人管理困境，西班牙和尼泊尔等国家的非公法人管理却取得持久性成功［３］，公法人有效管理灌溉设施的观点逐渐被颠覆。灌溉设施的非公法人管理一直是公共管理学的一个重要研究主题。研究逻辑起点是公法人管理失效，应该转向非公法人管理制度，借以减轻财政负担，提高水费收取效率，增加对设施的维护。世界银行于１９９３年首次提出用户参与式的非公法人灌溉管理改革，水利机构和村集体组织等公法人将支渠以下设施的管理权转移给用水户组织，这种提法引起了学术界的广泛关注［４］，与世行贷款项目相配套的灌溉管理改革相继在发展中国家推行。此后，Ｖａｉｄｙａｎａｔｈａｎ、王金霞、林万龙等学者通过实证研究支持了“非公法人管理有效”假说的成立［５－９］，他们分别从经济学、政治学、管理学和资源科学等不同视角对这一现象加以解释和验证，丰富和完善了灌溉设施的非公法人管理论断，使这个领域的研究成为农业经济学和公共管理学领域的一个焦点问题和重要方向。近几年，世界银行将非公法人管理的范围扩展到私人管理［９］，ＩＷＭＩ和ＦＡＯ进一步明确提出以私人管理取替公法人管理，能够扩大灌溉面积，改善灌溉设施运行绩效，我国华北地区的灌溉设施的民间资本介入和民营化管理实践更是为此提供了经验支撑［１０］。