新型农村社会养老保险推进的基层路径—基于嵌入性视角

【引言】2009 年9 月，国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》( 下文简称《指导意见》) ，决定从2009 年起开展新型农村社会养老保险( 以下简称“新农保”) 试点。新农保成为继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。新农保试点工作开始以后，其自上而下的推进工作进展顺利。人力资源和社会保障部公布: 截至2012 年9 月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，城乡居民参保总人数4． 49 亿，1． 24 亿城乡老年居民按月领取养老金，这标志着我国已基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖［1］。新农保成为我国短时间内在农村实现近乎全面推进的一项重大惠农政策。早在新农保开始试点实施之前，就有研究者对其进行了大量的可行性论证研究。在新农保试点起始阶段，研究者主要总结分析新农保试点的进展、成效及问题［2-3］。而后对农户/农民参保意愿和行为的研究开始增多，包括农户/农民参加新农保的意愿及影响因素［4-5］，农户/农民参加新农保行为及影响因素［6-8］，农户/农民参加新农保意愿和行为差异的影响因素［9］，新农保满意度影响因素等［10］。当然，以上的研究主要是基于农户/农民视角的调查研究，也有很多研究者对新农保政策及其推行进行了探讨。一些研究者注意到了新农保制度的缺陷［11］，尤其是其中的捆绑规定［12］。也有研究者开始对新农保与相关制度的衔接问题进行了探讨［13-14］。更多的研究者则对新农保的财政及筹资进行了研究，如新农保的账户结构［15］、新农保的筹资机制［16］、新农保的财政管理［17］、新农保政府财政支持能力［18］、新农保的筹资规模测算［19］、新农保替代率［20-21］、新农保的收入再分配效应等［22］。随着新农保的进一步推广，越来越多的研究者对新农保的可持续发展开始进行关注［23-24］。综上所述，随着新农保的逐步推进，学界对新农保的研究也不断发展，但是却鲜有对新农保基层推进路径的探讨，尤其是对新农保在农村最基层村庄内部推进的探讨。新农保作为一项重大的公共政策，其短期内可以实现在全国农村的全面覆盖，有赖于强有力的推进体系。而这一推进体系中最关键的部分则是处于其末端与农民零距离接触的基层，更具体地说是在村组。没有村组干部的有效动员，便不可能实现新农保在全国农村的全面覆盖。基于此，本文将集中探讨新农保在农村基层的推进路径，以及新农保成功推进的可能解释。这里所说的基层是指在行政村及村民小组层面，也即本研究所要探讨的是新农保如何在村庄内部推进。