从信息结构视角解析地方政府环境监管行为—以“十一五”污染物总量减排为例

【引言】《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了“十一五”期间主要污染物( COD、SO2) 排放量分别比2005 年降低10% 的约束性目标，到2010 年末，全国COD 排放量和SO2排放量比2005 年分别下降了12． 45%、14． 29%，超额完成了“十一五”目标。这一目标的实现，有力扭转了“十五”末我国经济社会等各项目标基本完成，只有环境目标全面落空的局面。与此同时，“十一五”期间我国经济高速增长，GDP 年均增速达到11． 2%，比“十五”期间增加1． 4 个百分点。在这一背景下，污染物总量减排目标的实现更具有重大意义。对于“十一五”污染物总量减排目标得以成功实现的原因，政府和学术界有不同的理解。政府普遍认为强化目标责任、调整产业结构、实施重点工程等一系列政策措施的实施加之法律、经济、技术和行政手段的综合运用有效推进了地方政府环境监管行为与减排目标的实现。赵华林认为，环保部门通过制度体系的建立完善和减排信息的有效获得，强化了地方政府的环境监管行为，为达成减排目标提供了有力保障［1］。逯元堂等强调中央、地方以及社会资本在工业污染源治理、环境基础设施建设等方面的投资在目标达成上起到的重要作用［2］。Schreifels 等通过分析二氧化硫总量控制政策在“十五”与“十一五”期间的演进过程发现，政策工具的选择、政府目标责任制的明确、排放量数据得到有效核查等六大因素是导致“十一五”减排目标达成的原因［3］。除了政策改进、财政投入等方面的贡献外，“十一五”期间建立起来的信息获取与核查机制也是减排目标实现的重要动因［4］。进一步地，笔者认为中央政府对减排信息的收集、传递、审核、反馈体系的规则设计以及地方政府对该信息规则的执行与实施也是实现减排目标的一大关键因素，从根本上改变了地方政府环境监管行为。