地震保险制度之立法模式选择

【引言】新世纪以来，国内外发生地震灾害多达几十起。复杂的社会构成、快速的城市建设、高位的人口密度，使百年前难以产生人员伤亡及财产损失的地震演变为巨型灾害，甚至有社会学观点将现代社会的特征归纳为“风险社会”［1］。地震灾害具有发生不确定、造成损失大的特点，一旦发生对一国经济发展、社会稳定等都造成严重影响。例如，在2013 年发生的四川雅安地震中，3 个重灾县公布了高达上千亿元的经济损失，并造成196 人死亡，13 484 人受伤。我国在地震灾害发生后，灾民的生活保障和灾后重建工作往往来自于政府财政拨款和社会捐助，这极易形成隐患: 首先，灾害一旦发生都会造成严重损失，给国家财政造成巨大负担，不利于其他各项事业的发展和经济建设; 其次，社会捐助只占极小的比例，不能保障灾民的生活条件和恢复灾区重建工作，如果过多的依靠社会捐助会无形中增加人民负担，甚至产生由自愿捐助变为强迫捐助、攀比捐助的现象。随着社会的发展，地震保险越来越多的被应用在预防地震灾害、灾民保障和灾后重建等方面，这有利于利用社会闲散资金弥补灾害损失，分散地震风险，减轻国家财政压力。但基于其自身的特点其与一般商业保险还有很大的不同: 第一，发生地震灾害后个别保险公司很难承担因灾害造成的损失赔偿责任; 第二，地震灾害造成严重损失，且灾害的发生与否具有不确定性，在同一地区连续发生地震灾害或固定时间内多次发生的可能性不大，但在一个更大的区域( 如四川省) 或就整个国家而言，地震灾害发生的频率较高，( 例如近几年来，我国几乎每年都发生严重的地震灾害) ，保险公司基于损失的严重性和发生的不确定性，一般会订立较高的费率，使得普通居民无法投保; 第三，由于保险公司较高的保险金，造成地震保险不能普及，最终不能发挥保险公司在地震灾害防治中的作用。因此，在利用地震保险承保地震灾害造成的损失时不能简单的让市场进行调节，而应更多的加入政府干预和法律规制的元素。我国大陆地区的地震强度和频率占全球发生地震比例的十分之一，排名世界第一［2］。特别是2008 年之后，受到地震灾害的影响十分强烈，急需制定并完善地震保险法律制度。目前国际上对于地震保险的立法模式主要有三种，即美国政府主导的“地震保险计划”、日本和新西兰的专门地震保险法以及法国等国家的统一巨灾保险法等。不同国家和地区会结合自身灾害和环境的特点制定不同的地震保险法律，我国也应在分析灾害特点和立法现状的前提下，选择适合的地震保险立法模式。本文将对各种模式的优缺点进行分析，并结合我国的风土人情，提出笔者的观点。