多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨—以广州市外围区为例

【引言】留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，它可以是集体所有的土地，也可以是依法征收为国有土地后返拨给集体使用。早在1993 年，广州市珠江新城征地文件中就明确提出了留用地的问题，开创了留用地制度的先河。1995 年，杭州市提出了留用地建设标准厂房的思路，大规模制度化建设走在全国前列。近20 年来，广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、河北等省份均实施了留用地制度，并进行广泛的探索和创新。在留用地政策方面，学者们做了大量的研究: 以广州刘卫为代表，站在政府土地收益和城市开发建设载体的角度，认为留用地制度造成土地收益大量流失，并成为城市规划实施的绊脚石，建议取消留用地政策［1］; 以深圳刘永红、王卫城为代表，站在城市规划实施的角度分析留用地带来的规划问题，提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模，并建立留用地安排与违法建设用地处理联动机制，即以留用地指标抵扣违法建设用地面积［2］; 以人民大学张占录为代表，站在保障农民利益的角度，认为只要符合城市规划，没必要强制性规定留用地不得用于商品房开发用途，让农民最大限度地分享土地增值收益［3］; 有更多的学者，以杭州、广州为例，在留用地规模、指标管理、规划选址、开发方向、产权管理和项目资金等方面进行了有益的探索实践。［4］然而，上述研究始终没有解决城市、农村建设用地需求矛盾带来的历史欠账过多的问题，没有解决城市建设用地不足而农村留用地闲置、低效使用的矛盾问题，没用解决留用地如何适应城市规划的问题，没有解决农村集体享受土地收益最大化的问题。基于政府、市场、农村集体多方共赢的目标，本文以广州市外围地区为例，探讨留用地出让开发的新模式。