行政体制转型与经济发展方式转变

“十二五” 期间我国要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线, 为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。现行的行政管理体制与经济发展方式转变不相适应, 贯彻中共十七届五中全会关于加快转变经济发展方式必须贯穿经济社会发展全过程和各领域的要求, 发展观转变要拓展到深化行政管理体制改革, 以行政体制转型促经济发展方式转变。
一
自20 世纪80 年代起, 我们党和国家就提出经济增长要从粗放经营为主转上集约经营为主的轨道, 多年来, 推进经济发展方式转变取得一定成效, 但总体上仍呈粗放状态。一些地方仍是“GDP 崇拜” 、重速度轻效益、重财富增长轻民生投入[ 1] 。为什么我国经济发展方式转变长期滞后? 有人说, 这是传统的发展观与发展思路造成的;有人认为, 这是因为市场经济改革不到位;还有人以为, 经济发展方式转变滞后需要从市场、政府和财税制度安排等方面分析[ 2] 。我们认为, 经济基础与上层建筑的矛盾运动表明, 行政体制改革不力是经济发展方式转变不力的深层背景。具体说来, 粗放型经济增长方式难以转变的第一个行政体制原因是政府经济职能“越位” 。转变发展观与行政体制转型, 政府经济增长职能必须从“越位” 处“退位” , 从无限政府转为有限政府, 履行好经济调节职能, 促进经济发展方式转变。长期以来, 我国经济发展中存在着投资结构不合理、经济增长方式粗放、盲目扩张、低水平重复建设等突出矛盾和问题。产生这个问题根本原因之一在于行政管理体制上政府权力无限, 全能政府承担了许多不应承担的职能, 在主导经济建设中职能越位, 政府与企业不分, 政府变相经营企业和公司, 承担应属于企业的经营管理责任;政府与市场不分, 直接包揽本可通过市场提供的私人产品的生产供应;政府投资决策机制不规范、投资责任追究制度不健全, 决策者不对投资决策的结果负责。1978 年以来, 为转变经济增长方式, 要求政企分开、政府与市场分开, 建构自主经营、自负盈亏的独立法人实体和市场体系。但实践证明, 没有行政管理体制改革相配套, 经济增长方式转变难以奏效。1986 年6月28 日邓小平在中央政治局常委会上指出:“你提倡放权, 他那里收权, 你有什么办法? 从这个角度来讲, 我们所有的改革最终能不能成功, 还是决定于政治体制的改革。”[ 3] 行政管理体制改革, “越位” 的政府职能必须“退位” , 把一些原由政府承担的职能还给企业与市场。改革开放虽然已过去30 多年, 但有些政府部门和管理者仍习惯于计划经济时代的做法, 代替市场去配置与私人产品相关的资源。当前我国经济增长在很大程度上还是靠投资拉动, 而投资主要是政府主导的, 政府经常直接干预经济活动, 这在近两年应对国际金融危机冲击过程中表现突出。为保持经济平稳较快发展, 中央果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 两年内安排4 万亿元强力启动内需, 宏观调控出手快、出拳重、措施准、见效快, 这是充分发挥我国社会主义制度决策高效、组织有力、集中力量办大事的优势的成果。但有些地方政府无暇顾及科学发展, 只顾增速度而不顾调结构, 为了保增长而把那些已经或准备淘汰的落后产能再重新扶持上马, 或不顾其资源禀赋、环境容量等乱上项目, 强化了传统经济增长方式, 也凸现了全能型政府的弊端;而过多的项目审批、繁杂的审批程序, 妨碍了市场对资源配置发挥基础性作用。由于对政府在市场经济中的作用认识不到位, 一些地方政府仍然充当了市场主体的角色, 政府在投资领域行政干预呈上升的趋势。一些政府官员把自己当成企业发展和招商引资的当家人和主角,包办企业投资决策, 干预企业正常的生产经营活动[ 4] 。社会经济健康发展, 既需要市场“无形之手” 调节, 也需要政府“有形之手” 调控, 政府的经济职能不能削弱, 更不能放弃。面对国际金融危机, 我国政府的有力调控保证了经济的持续平稳较快发展, 是有形之手发挥作用的有力证明。现在的问题是政府有形之手不能干预过重,政府不能仍是投资的主体。深化行政管理体制改革, 必须巩固中共十四大以来政府职能转变的成果, 适当收缩政府权能, 把政府不该承担的职能转移出去, 把不该由政府管理的生产经营权和投资决策权交给企业, 使企业成为经济发展方式转变的主体。在后危机时代, 必须落实科学发展观, 进一步减少政府对资源的直接配置, 弱化政府对微观经济的直接干预, 形成公开、公平、公正的市场竞争环境, 推动经济发展方式转变。